深化研究完善体制加强漳州县级企业国资监管

深化研究   完善体制

加强漳州县级企业国资监管 

2008年4月29日  漳州市国资委课题组    来源:漳州市国资委网站

         漳州市国资委成立后，除对本级政府授权的企业履行出资人职责、承担国有资产保值增值职责外，还认真执行《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第378号）和《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》（国务院国资委令第15号），多角度加强了对全市县级企业国有资产监管工作的指导与监督：推动各县（市、区）人民政府明确了本级政府国有资产监督管理责任主体，基本建立全市上下协调的国资监管体系；将有关企业国有资产监管方面的政策和法律法规汇编成册，印发给各县（市、区）并督促、指导遵照执行；认真指导和组织各县（市、区）开展企业国有资产产权重新登记和换证工作；组织力量，深入县（市、区）开展企业国有资产调查研究；召开县级企业国资监管工作座谈会，积极探索县级企业国有资产监管新模式。从中，我们欣慰地感受到，我市县级企业国有资产有一定存量，各县（市、区）政府对企业国有资产监管工作也给予了必要的关注，县级国资监管机构基本健全；我们同时清醒地认识到，县级企业国有资产的现状不容过于乐观，县级国资监管体制仍存在不少问题，亟需深化研究、完善监管、提高效益。

     一、我市县级企业国有资产存量及其特点

     据调查统计，截止到2006年底，我市县级国有及国有控股企业（以下称国有企业）为243家，占全市国有企业总数的77.88%；企业资产总额、负债总额和年末所有者权益分别为40.11亿元、29.72亿元和11.11亿元，分别占全市国有企业的27.70%、40.41%和17.92%；企业实现利润总额-0.078亿元,实际上交税金总额0.63亿元,上交税金占全市国有企业的18.91%；企业在职职工26801人，占全市国有企业的63.12%。

    我市县级企业国有资产具有以下几方面特点：

    一是企业国有资产有一定存量，但发展不均衡。从行业分布上看，我市县级企业国有资产主要集中在粮食、水电、林业、城市公共事业等行业，生产性工业企业的数量越来越少，且基本处于停产或半停产状态。从规模上看，全市11个县（市、区）企业国有资产存量平均为2.7亿元，超过平均数的有芗城、漳浦、诏安等3个县份，其中芗城区为13.74亿元，占全市县级企业国有资产总量的34.26%，而其它8个县（市、区）的企业国有资产总量都在平均数之下，其中龙海、平和、长泰等3个县（市）的总量都不足2亿元。从增长情况看，我市县级企业国有资产存量总体上呈增长趋势，如资产总额从2004年的37.67亿元增加到2006年的40.11亿元，但各县（市、区）增长不平衡，大部分县份的资产总量逐年萎缩，只有少数县份是增加的。2004-2006年，全市有4个县（区）的资产总量是增加的，其中长泰、芗城和南靖分别增长了44.80%、53.24%和13.63%，而其它7个县（市、区）的资产总量则是减少的，其中云霄、平和、诏安县等3个县减幅分别为-24.48%、-18.34%和-14.88%。

    二是国有企业整体经营效益在提高，但仍不很理想。近年来，各县（市、区）因加大力度推进国有企业改革改制，淘汰落后、不良国有资产,使县级国有企业的资产经营质量得到了一定的提升。2006年全市县级国有企业共有243户，比2004年减少了38户，企业数呈下降趋势，而企业利润总额三年间合计减亏了1695.94万元。但总体来看,县级国有企业的整体经营效益仍不理想,大多数县的绝大部分企业仍未改变亏损状况。2006年，全市国有企业的利润总额为2.71亿元，而分别占全市国有企业总数、国有资产总量77.88%和27.70%的县级国有企业的利润则为-766.57万元；11个县（市、区）中，只有南靖、长泰、华安、东山等4个县盈利，其他7个县（市、区）皆为亏损。

    三是国有企业改革改制工作不断推进，但进展较缓慢。近年来，我市各县（市、区）不断推进国有企业的改革改制，但总体进展较慢。2004-2006年，全市281户县级国有企业，只有81户完成改革改制，占总数的28.82%，其他200户企业只有小部分正在或正着手进行改革改制，大部分企业由于县一级国有企业改革改制政策不到位，或企业缺乏改革改制资金，导致工作进展缓慢。企业改制工作进展较好的有芗城区和龙海市，其中芗城区近三年来共有23户完成改革改制，完成该区国有企业总数的59%；改制工作进展较慢的有漳浦、东山和龙文等县区。

     二、我市县级企业国有资产监管模式及存在的问题

     县级企业国有资产如何科学监管，没有明确的规定可遵循，也没有固定的模式可套用。对此，各县（市、区）政府积极加以探索，力求找出一条适合自身的国资监管之路。目前，我市县级企业国有资产监管模式大体有三种：

    第一种模式，分三个层级：县国有资产管理领导小组（或县国有企业改制领导小组）――县财政局（内设国资股，或同时挂县国资办牌子）――企业国有资产经营公司。采用此模式的有芗城、龙海、南靖、华安、东山、漳浦等6个县（市、区）。

    第二种模式，分两个层级：县财政局（内设国资股，或同时挂县国资办牌子）――企业国有资产经营公司。采用此模式的有长泰、诏安等2个县。

    第三种模式，由县政府授权本级财政部门作为县级企业国有资产的出资人，负责对县级企业国有资产的监督管理，其内设国资股，或同时挂县国资办牌子。采用此模式的有龙文、平和、云霄等3个县区。

    这三种监管模式中，县国有企业改制领导小组属于非常设议事机构，由县（市、区）长担任组长，有关部门负责人担任成员，领导小组的主要职能是研究和协调解决企业国资监管中存在的问题；县财政局代表本级人民政府履行出资人职责，是县级企业国有资产监管的常设机构，具体负责处理企业国资监管和企业财务管理等日常事务，其内设国资股，或同时挂县国资办牌子；企业国有资产经营公司主要负责对本级政府授权或改制后国有企业的经营管理。

    从近年来的运作情况看，11个县（市、区）通过建立以财政部门为责任主体的国资监管体制，特别是有的县成立企业国有资产经营公司，在一定程度上推进了当地国有企业的改革发展和经营效益的提高。但明显地，目前的国资监管体制及国资监管工作仍存在不少问题或不足：

    一是管理体制不健全，监管职责难到位。因各县（市、区）都没有设立专门的国有资产监管部门，县级企业国有资产监管职能分散，存在多部门、多头管理的现象，导致监管职责不到位，履行职责难度大。有的县级政府虽然设立了国有企业改革领导小组，但只是临时性的议事机构，主要起着协调的作用。各县（市、区）财政部门虽被本级政府确定作为国有企业的出资人，但承担的主要是对国有企业产权变更、资产收益和处置等日常财务监管工作，而且因作为其内设机构的国资股或国资办级别过低（为股级），缺乏权威，并且配备的工作人员不够，对事关履行国有资产出资人职责的管理工作，如国有资产监管法规体系的建设、企业法人治理结构的完善、国有经济布局和结构战略性调整、企业党建和企业文化建设等项工作因缺乏相关的职责授权而无法实施。

    二是资产家底不清，监管工作难度大。国有企业分布在各个行业领域，每个企业的国有资产又存在较大差异，点多面广跨幅大使企业国有资产变得复杂，给监管工作带来了困难。尤其是受体制影响，长期以来，企业国有资产分散管理、多头管理，甚至无人管理，加之县级财政部门的国资管理“边缘化”，久而久之，造成县级企业国资家底不清，国资基础工作严重欠账。从各县（市、区）的普遍情况来看，无论对企业而言，还是对国资监管部门而言，要报一本清晰完整的企业国有资产台帐显得比较困难，这就难免使国资监管陷入“糊涂管理”的境地，给国资监管工作带来较大的困难。

    三是企业经营管理机制落后，资产质量不理想。目前各县（市、区）剩下的国有企业，大部分都是规模偏小、资本劣化、进行一般商品生产的企业，绝大多数企业包袱沉重，资产负债率高，经营效益和资产质量都很不理想。虽然有的县（市、区）通过大力推进国有企业改革改制，成立或组建了一些新的现代股份制国有及国有控股企业，提高了企业的资产经营质量，但由于改制工作进展缓慢，很多企业仍未摆脱计划经济的影响,管理体制、经营体制和思想观念不能适应社会主义市场经济发展的要求，发展道路日渐狭窄，多半处于停产或半停产状态，企业国有资产面临不断流失的局面。

    四是上下级国资监管指导关系尚未完全建立，信息沟通不顺畅。虽然在市一级有专司企业国有资产监管的市国资委，县一级也都将财政部门确定为国资监管责任主体，市、县两级间在实际运作中也就相互沟通与交流做了一些努力，但由于市国资委成立时间短，本身面临的就是一项崭新、富有挑战而需要不断付出时间积累经验的工作，而各县（市、区）客观上存在企业国有资产多部门共同管理、财政局国资监管职能科室职能不明确等情况，导致市、县两级之间国资监管的指导监督与接受指导监督的关系还没有完全建立，信息沟通也不够顺畅。

     三、加强县级企业国有资产监督管理的几点思考

     如何监管好县级企业国有资产，复杂性、挑战性并重，难以简单地用某一“最优”模式来套用，换句话说，县级企业国有资产监管模式没有“好”或“不好”问题，只有“适合”或“不适合”问题。各县（市、区）应严格遵循党的十六大以来所确定的国有资产监管工作指导思想和基本方向，认真贯彻十七大精神，深入落实科学发展观，在工作实践与研究探索中找到最适合自身的监管模式。

    一要提高认识，加强研究，切实做好县级企业国有资产监管。要克服县一级没有多少企业国有资产的误区。应该看到，我市目前尚有40亿元的县级企业国有资产，尤其是芗城、漳浦两个县区仍有相当存量，分别达到13.7亿元和6.2亿元，如果对此坐视不管或放松监管，无疑将导致国有资产的重大流失。要认识到国资监管工作是不抓不见，一统一抓就能产生很好效益的现实。如南靖、华安、东山、长泰等县，虽然企业国有资产总量不大，但因重视做好监管工作，企业也为县级财政创造了较好经济效益。因此，各级政府尤其是县级政府不仅不可放松对县级企业国有资产的监管，而且应该加强力量进行研究，切实做好县级企业国有资产监管工作。

    二要加强领导，构建县级新国资管理体制。要确保县级企业国有资产得到有效监管，解决“由谁管”是首要问题。根据目前各县（市、区）企业国有资产总量、改革改制情况、企业经营质量等情况的不同，我市县级企业国有资产大体可以采用二种监管模式：

    第一种模式，是借鉴当前市及市以上政府的做法，由县级政府成立独立的企业国有资产监管部门，代表本级政府履行出资人职责；对现有企业国有资产按行业进行整合重组，成立若干个具有一定规模和鲜明行业特色的企业国有资产经营公司，作为县级国资监管部门的所出资企业，由县级国资监管部门对其进行人、事、资产的集中统一监管。这一模式，适合那些企业国有资产有较大存量或国有企业数量较多的县份，如芗城区、漳浦县等。

    第二种模式，是由县级政府授权县财政局代表本级政府履行出资人职责，同时整合财政局内部涉及企业国资监管的科室及人力资源，专设行政级别为副科级的国资股或国资办，具体负责企业国有资产的日常监管工作；成立国有资产经营公司，作为县级国资监管部门的所出资企业，对分散在各个行业的国有企业进行整合，逐批纳入其中，集中统一经营管理。这一模式，适合那些有一定企业国有资产但存量不多的县份。

    三是掌握家底，推进改革，建立和完善企业国资监管工作机制。各县（市、区）要集中组织力量，全面开展清产核资，掌握企业国有资产的总量、结构、分布和质量情况，建立完整的县级企业国有资产台帐。在此基础上，要加快国有企业的改革改组，加大国有经济布局、结构调整力度，加大国有企业优质资产整合和重组力度，增强国有经济的活力、控制力和影响力。要建立切合实际的国有资产监管机制，积极探索和建立县级企业国有资本经营预算制度、企业国有产权管理办法和交易制度、企业国有资产统计和财务决算管理办法、企业改革改制管理办法和工作程序；建立健全企业法人治理结构，通过派出董事、监事和财务总监等方式，加强对政府投资公司和本县域的国有优势企业进行有效监管。

    四是加强沟通，建立上下联系工作机制。 市国资委要依法充分履行职责，按照《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》要求，加强对县级企业国有资产监管工作的调查研究，适时组织业务交流和培训，总结推广企业国有资产监管工作经验，建立与县级国资监管责任主体交流联系的信息网络，解释国有资产监管工作中的疑难问题，提出国有资产监管工作指导建议等，切实肩负起对县级企业国有资产监管工作的指导监督职责，为完善国有资产管理体制、促进国有企业改革与发展贡献力量。各县（市、区）国资监管部门则应主动加强与市国资委的沟通和交流，建立工作联系制度，及时沟通企业国资监管信息，有效促进企业国资监管;要形成重大事项报告制度，即县级国资监管部门要将履行出资人职责的企业名单、本地区企业汇总国有资产统计报告、所出资企业汇总月度及年度财务报告以及其他重大事项及时报告市国资委。

                              课题指导:柯坤海

                              成    员:王志??  张晓娟