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国资监管:十年探索构建新体制

来源: 发布时间:2013-05-06

国资监管:十年探索构建新体制

20130328  来源: 《企业文明》 文/ 本刊首席记者罗志荣

  国资委成立自今十周年了。十年回首,可谓风雨兼程、成就辉煌。

  2003310,第十届全国人大一次会议决定设立国务院国有资产监督管理委员会(简称国资委)200345,国务院审议通过了国资委的主要职责、内设机构、人员编制和监管范围,任命李荣融为国资委主任,李毅中、王瑞祥、吴晓华、黄淑和、王勇、邵宁为副主任。根据中共中央决定,国资委成立党委,履行党中央规定的职责,任命李毅中为书记、李荣融为副书记,黄淑和、王瑞祥等人为委员。200346,国资委正式挂牌。

  从成立那天起,国资委就担负着党和人民赋予的六大重要职责:()根据国务院授权,依照《中华人民共和国公司法》等法律和行政法规履行出资人职责,指导推进国有企业改革和重组;对所监管企业国有资产的保值增值进行监督,加强国有资产的管理工作;推进国有企业的现代企业制度建设,完善公司治理结构;推动国有经济结构和布局的战略性调整。()代表国家向部分大型企业派出监事会;负责监事会的日常管理工作。()通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩;建立符合社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的选人、用人机制,完善经营者激励和约束制度。()通过统计、稽核对所监管国有资产的保值增值情况进行监管;建立和完善国有资产保值增值指标体系,拟订考核标准;维护国有资产出资人的权益。()起草国有资产管理的法律、行政法规,制订有关规章制度;依法对地方国有资产管理进行指导和监督。()承办国务院交办的其他事项。

  国资监管与国企改革本是公认的世界性难题,在从社会主义计划经济向社会主义市场经济转变的历史进程中,对世界规模最大、情况最复杂的中国国有资产和国有企业进行有效监管和改革发展,更是堪称“极具挑战性、极具探索性、极具风险性”的工作。十年来,国资委自觉担当起崇高的使命,知难而进,迎难而上,在挑战中不断成长,在探索中持续前进,在破解难题中屡开新局,在批评骂声中坚定前行,政企分开迈出了实质性步伐,政府公共管理职能与出资人职能初步分离,国资监管方式不断完善,国资委的组织体系、国资监管的法律法规体系和国有资产保值增值责任的体系基本形成,有力地推动了中国特色国资监管体系的构建、国有企业的改革发展和经济社会进步。

  国有资产监管的法规体系和责任体系基本建立

  改革开放以来,为了探索建立国有资产管理的新体制,国务院曾于1988年成立国有资产管理局。但是在实际运作中,由于跟国有资产相关的各个部门都没有放权,如国有资产的资产权归财政部管,投资权归国家计委管,日常经营归经贸委管,人事权归企业工委和组织部管,仍延续了习惯上被称为“五龙治水”的局面,多个部门可对企业发号施令,弊端丛生。

  1998年开始的机构改革把国有资产管理局归并到财政部,撤销大型企业工作委员会,出台国务院稽查特派员制度(后演变为国有企业监事会制度),成立中共中央企业工作委员会,撤销经贸委所属的“局”,但仍然只是将权利在这些部门内部调整,并没有从宏观上真正建立起一个权利集中的国资管理机构。政出多门的分权制造成的责权利不明确和不对称性,使出资人职能难以真正统一有效地履行,导致了国有经济没有活力、国有资产大量流失的突出矛盾,严重影响了我国经济的健康发展。

  在这种情况下,2002年,党的十六大在总结历史经验基础上确立了国有资产管理的新思路,明确提出中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职责,建立专门的管理机构,实行管人、管事和管资产相结合,权利、职责和义务相统一的原则。这既有利于解决过去“五龙治水”的弊病,改变“各路人马互相争权利”却最终没有人负责的不合理局面;更适应了深化国企改革、调整优化国有经济经济结构和布局、实现国有资产保值增值、建立和完善社会主义市场经济体制的迫切需要和必然要求。

  实践证明,国资委(以中央企业工委与经贸委等为重要基础组建)的成立,是国资监管与国企改革实践逻辑的总结、继续与深化,改变了以往把国有企业改革与国有资产管理体制相分割的状态,较好地实现了管人、管事和管资产的相统一,对于切实履行出资人职责,维护国有资产权益,确保国有资产保值增值,调整和优化国有经济布局和结构,从整体上搞好和搞活国有经济,保持和提高国有经济的控制力、竞争力、影响力和带动力,坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,发挥了极其重要的作用。

  没有规矩,难成方圆。但在国资委成立初期,十六大虽然为新一轮国资体制改革提供了原则性框架,没有也不可能为国资改革提供法律保障;加上企业国有资产法尚未颁布,过去实行的国有资产管理法规、制度、条例等既严重不足又未必适应新的监管要求,也导致了国有资产管理体制改革“无法可依”的问题。因此,为新的国资监管和国企改革建规立制,使之有法可依,便成为国资委工作的当务之急。

  2003527,国资委挂牌不到两个月,国资委就配合国务院法制办起草了《企业国有资产监督管理暂行条例》(简称《条例》),并由国务院颁布施行。《条例》对企业国有资产监管涉及的监管机构、企业国有资产监管的范围、法律责任等重要问题都作了明确规定。有专家称《条例》对国有资产管理体制有四大突破:首先,确定了国资监管机构是履行企业国有资产出资人权利的唯一机构,政府其他部门不履行企业国有资产出资人职责。其次,明确了国资委监管的性质和职能定位。国资委与所出资企业以及其他政府机构的关系,是出资人与所出资企业的关系,是出资人所有权与企业法人财产权的关系。国资委专门履行出资人职责,不承担政府的社会公共管理职能。第三,规定了国资委除履行出资人职能外,不得直接干预企业的生产经营活动,不得直接对企业所投资的企业履行出资人职责。第四,确立了国务院国资委与盛市()地方国资机构之间的“分级所有、分级监管”,对本级政府负责,国资委对其实施一定的指导和监督作用的模式,为地方国资机构履行自己的出资人权利提供了法律保障。这个《条例》不仅是对中国20多年来国有资产管理体制改革的经验总结,同时也为建立科学、规范的国有资产管理体制指明了方向。

  经初步统计,继《条例》推出后至20127月近10年时间里,国资委相继制订发布了包括清产核资、业绩考核、重组破产、产权转让、风险控制、法律顾问、主辅分离、社会责任、境外资产、人才建设、文化建设、信息化建设、改革改制、指导监督等各种《命令》《指导意见》《实施意见》《暂行办法》《规定》《指南》《通知》等规章和规范性文件228件,年均达22.8件。其中,200332件,200443件,200532件,200637件,200719件,200820件,200919件,201011件,20116件,20129件;加上《公司法》《国有资产法》以及国务院和国办等部门发布的法规8件,共计236件,初步构建起了比较系统、完整、立体化的国有资产监督管理的法规体系和国有资产保值增值的责任体系,做到了用制度去管人,用制度去管事,用制度去确保国有资产的保值增值。在国资委成立的头四年即2003年至2006年,每年制订发布的各类规章制度超过了30件;2007年至2009年,平均每年低于20件;2010年至2012年,平均每年低于10件。这种变化趋势表明,依法监管国有资产的法规体系已经基本形成并趋于逐步完善之中。

  国有资产监管系统的组织体系初步健全

  制订国有资产监督管理有关法规规章和建立国有资产监管机构,是建立新的国有资产监管体制的两个重要环节。成立当年,国资委就先后到24个省区市和10个梳城市调研,为规范建立地方国有资产监管机构提供依据。经过十年努力,从中央到各省区市及其地、市、县的国有资产监管组织机构已经建立健全,全国性的国资监管系统已经形成并有序运转。

  进行有效的国资监管,打铁还需自身硬才行。国资委成立以来一直非常重视国资监管机构自身的组织建设、制度建设和作风建设。2003年,制订发布了《国资委党委中心组学习制度》《关于提高国资委直属机关党员领导干部民主生活会质量的意见》《关于建立国资委党风廉政建设和反腐败工作》《国资委党风廉政建设责任制实施办法》《国资委机关工作人员廉洁自律若干准则(试行)》《国资委直属机关党委工作规则》《国资委直属机关纪委工作规则》《国资委机关内部事务管理联席会议制度(试行)》《国资委直属机关党支部工作制度》《国资委直属机关党费收缴、管理和使用规定》等十项规章制度。2004年,制订了《国资委直属机关精神文明建设规划》《国资委直属机关20052007年干部政治理论学习规划》《关于在国资委直属机关实行党政领导干部述职述廉制度的实施办法》《关于实行党政领导干部廉政谈话制度的实施办法》《关于加强机关党员干部理论武装工作和建设学习型机关的意见》《国资委直属单位思想政治工作人员中级专业职务任职资格评定暂行办法》六项规章制度。2006年,制订了《国务院国资委工作规则》《国资委直属机关纪委案件检查、审理工作和党纪处分规定》《关于进一步加强和规范国资委直属机关党的基层组织建设的实施意见》《国资委党委关于加强和改进直属机关党建工作的意见》《国资委直属机关纪委案件检查、审理工作和党纪处分规定》《国资委直属机关团委工作规则(试行)》《国资委直属机关团委关于评淹表彰先进管理办法(试行)》七项规章制度。2009年,制订了《国资委直属机关党委常委会工作制度》《国务院国资委直属机关工会工作制度》《国资委直属机关党委关于慰问困难党员的暂行办法》《国资委直属机关先进基层党组织优秀共产党员和优秀党务工作者评选表彰工作暂行办法》四项规章制度。这就从组织、制度和作风上较好地规范了国资委机关及其工作人员的思想与行为。

  同时,国资委对机关人员实行公开公平竞争上岗,副处长、处长和副局长级的领导岗位全部竞争上岗。这对于保证与提高国资监管机构工作人员的业务能力与综合素质,保持旺盛的工作激情与良好的工作作风,提高国资监管组织系统的监管能力和监管水平发挥了积极作用。

  在20131月召开的全国国有资产监管会议上,时任国资委主任王勇强调要大力加强国资监管系统的自身建设。一是坚定理想信念,鼓足发展国有经济的精气神、正能量。二是加强学习培训,提高履职能力和水平。要注重培养科学监管能力、改革创新能力、应对复杂局面能力和战略引领能力。三是强化机关管理,提高工作效率和执行力;要大力提高管理制度化水平、职责配置科学化水平、工作规范化水平和机关信息化建设水平。四是切实转变作风,树立国资监管队伍良好形象。要认真学习贯彻落实习近平总书记关于加强党性修养、弘扬优良作风、密切联系群众的重要讲话精神、中央政治局八项规定和实施细则。

  国资委除了重视加强自身建设,对地方国资监管的指导工作也在有条不紊地进行。一年一度的全国国有资产监督管理工作会议,既从横向上加强了各地方国资监管与国企改革经验的总结交流,在纵向方面也是对国务院国资委对各地国资委工作的有力指导。继20054月印发《关于各地国资委“四五”普法总结验收工作的指导意见》后,又先后于20099月发布了《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》,20114月发布了《地方国有资产监管工作指导监督办法》(国务院国资委令第25),这一方面使纵向的工作指导规范化和制度化,另一方面又促进了全国国有资产监管一盘棋大格局的形成。

  构建全国国有资产监管大格局取得新进展

  2003年,以国务院国资委成立和《国有资产监督管理暂行条例》的颁布为标志,奠定了新时期国企改革与国资监管大格局的初步基矗20099月,在国务院国资委出台的《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》中,提出要积极探索经营性国有资产集中统一监管的方式和途径。2011年初,时任国务院副总理张德江在全国国有资产监督管理工作会议上提出要“拓宽监管范围,逐步做到全过程、全方位监管,不留死角,不留遗漏,不出现重大失责”。时任国务院国资委主任王勇提出“各地国资委要树立大国资的概念,推动国资监管大格局的形成”。20116月召开的全国国资委系统指导监督工作座谈会,明确把“指导推动经营性国有资产的集中统一监管”,作为“十二五”时期国资工作的一项主要任务。这使“大国资、一盘棋、一家人”的国资监管理念得到了各地国资委的广泛认同与贯彻落实。经过近10年的探索实践,国资监管大格局的构建取得了明显的成效。一方面,国资监管体制进一步完善。各省区市进一步加大了国资监管组织和法规体系建设力度,组织开展了所监管企业户数清理,建立了地方监管企业名录库,全国国有企业月报动态监测范围从地市扩大到县级,初步实现了全覆盖。另一方面,构建国资监管大格局取得新的进展。各地积极开展国资委系统干部互派交流工作,普遍加大了构建国资监管大格局工作力度,工作合力进一步增强;许多地方建立了指导监督工作重大问题协调机制,大部分地方都制订了指导监督实施办法,指导监督工作的规范化、系统化水平进一步提高,国资监管大格局进一步完善。在2013115召开的全国国资委系统指导监督工作座谈会上,国务院国资委副主任、党委副书记黄淑和指出,构建国资监管大格局,是国务院国资委作出的一项重要战略部署。他要求突出抓好“三个着力”,深入构建国资监管大格局。一是着力推动本地区国有资产的集中优化配置。要把本地区的国有资产和中央企业、兄弟省市在本地区的国有资产放在一个大平台上进行优化配置,使这些国有资产在本地区形成更大的竞争优势。二是着力深化央地合作和区域合作。要注意完善央地合作的协调机制,以出资关系为基础,充分尊重市场规律,深入做好合作项目的研究论证,避免重复建设和资源浪费,不搞“拉郎配”。要正确处理好“借梯上楼”与自我发展的关系,把引入外部资源与做强做优做大本地企业有机结合起来。三是着力创造有利于国有企业改革发展的良好环境。

  十年来,随着国资监管的法规体系、组织体系与国有资产经营责任体系的逐步建立健全,国有资产出资人的职能也因此逐步到位,从体制机制上推进了政企分开、政资分开和经营权与所有权的分离,政府和国有企业之间的关系发生了重大变化,国有企业以全部法人财产对外承担责任,成为独立的法人实体。通过对国有企业监管方式不断完善,建立和完善业绩考核、重大责任追究等机制,使国有资产经营责任得到层层落实;建立根据经营管理绩效、风险和责任确定企业负责人薪酬的制度,实现“业绩升、薪酬升,业绩降、薪酬降”;深化内部分配制度改革,加强职工收入分配调控;加强产权流转监督,形成覆盖全国的国有产权交易监控平台,从制度上遏制国有资产流失;强化财务监督、外派监事会监督、审计监督、纪检监察监督和巡视监督,加强境外国有资产监管,基本形成国有资产经营管理重点环节的监督体系;建立并逐步完善国有资本经营预算制度,落实国有资本出资人收益权;充分尊重企业作为独立市场主体的法人财产权和经营自主权,不干预企业生产经营活动。这种国资监管新体制的构建,极大地调动了广大国有企业及其职工的积极性,释放了国有经济的活力。

  数字是这种活力有效表达的语言。20032011年,全国国有及国有控股企业营业收入从10.73万亿元增长到39.25万亿元,年均增长17.6%;净利润从3 202.3亿元增长到1.94万亿元,年均增长25.2%;上缴税金从8 361.6亿元增长到3.45万亿元,年均增长19.4%。在极端困难的2012年,这种国资监管新体制的活力与效率在国内外复杂环境中得到进一步验证。2012111月,全国国资委系统监管企业累计实现营业收入34.2万亿元,同比增长10.3%;实现利润1.7万亿元,虽然同比下降6.9%,但上交税费2.5万亿元,却同比增长11.5%,增幅高于同期全国税收收入增幅1.7个百分点;资产总额69万亿元,同比增长15.1%。这期间,不算所得税,国有企业缴纳的税费平均每100元收入是8.4元,大大高于私营企业的3.7元和外资企业的3.5元。

  中央企业的表现更为突出。从2002年到2012年,中央企业的资产总额从7.13万亿元增加到31.2万亿元(截至201211月底,同比增长11.5%),营业收入从3.36万亿元增加到22.5万亿元,实现利润从2 405.5亿元增加到1.3万亿元,上缴税金从2 914.8亿元增加到1.9万亿元,从2003年到2012年,累计上缴税金19万亿元。

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